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陳偉:法治是物業管理最好的營商環境

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  住房和城鄉建設部法規司副司長  陳偉


編者按

2019年7月16日,中國物業管理協會法律政策工作委員會成立大會召開。住房和城鄉建設部法規司副司長陳偉蒞臨大會并作講話,現將整理完善后的講話內容分享給大家。


我參加今天的活動,主要基于兩個原因:一是代表住房和城鄉建設部法規司對中國物協法律政策工作委員會的成立表示祝賀;第二個原因可能就鮮為人知了,那就是我曾經擔任過中國物業管理協會法律咨詢組的首任組長。早在2003年《物業管理條例》出臺之際,中國物業管理協會就成立了法律咨詢組,咨詢組主要干了這么幾件事:宣貫《物業管理條例》《物權法》等法律法規,參與最高人民法院2009年第78號兩個司法解釋的制訂,完成最高人民法院《物業管理的行業調解》課題研究、編輯物業管理法律論文和案例匯編、對行業的重大法律問題發聲表態等等。因此,如果從歷史傳承的角度追本溯源,法律咨詢組應當是法律政策工作委員會的前身,委員會的成立是具有其歷史淵源和組織基礎的。

如果以1994年建設部33號令《城市新建住宅小區管理辦法》為起點,中國物業管理法制建設已經走過25年的歷程。經過多年的實踐,我們已經建立起以《物權法》《合同法》為基礎,以《物業管理條例》為核心,以地方性法規和部門規章為主體,以數以萬計的規范性文件為支撐的物業管理法律政策體系。雖然我們每年都有大量關于制定《物業管理法》《業主大會組織法》等法律的人大建議和政協提案,希望進一步加強物業管理立法工作,但可以肯定地說,物業管理早已走出了“無法可依”的困境,進入了“有法可依”的時代。經過多方的努力,我們已經初步構建起物業管理與社區治理相結合的物業服務監管體系、行業執法和司法裁判相銜接的物業管理司法體系以及四方參與和四級聯動相協調的物業糾紛調處體系。這些都是委員會今后開展工作的深厚法治基礎。

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任何一個機構的存在,都有它獨特的使命,行業組織概莫能外。行業組織作為同行業商事主體聯合組成的自律抑或維權機構,其使命如果用一句話概括,我認為應當是:優化行業的營商環境。物業管理協會概莫能外。法律政策工作委員會作為中國物協的工作機構,其使命是什么呢?翻開你們的會議手冊,不僅有工作規則、工作規劃還有工作要點,不僅有宗旨,還有職責,可以洋洋灑灑用長篇大論來闡述,但如果用一句話概括,我認為應當是:優化行業的法治環境。法治環境與營商環境是什么關系呢?習近平總書記的概括最為經典:法治是最好的營商環境。根據上述推理,我們可以看出,法律政策工作委員會在中國物業管理協會中地位之重要和使命之光榮。

在未來的日子里,委員會如何不負這一光榮的使命呢?我以為,應當在國家全面依法治國的基本方略之下謀篇布局。關于法制建設,黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字方針,這是大家耳熟能詳的。關于依法治國,黨的十九大強調堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設并提出新的十六字方針:“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”新十六字方針為新時代法治建設指明了方向,提供了根本遵循,在這樣一個時代大背景下成立的中國物協法律政策工作委員會,應當服務于法治社會建設的大局,緊緊圍繞全面依法治國的新十六字方針開展工作。


科學立法


在解決了法的“有還是沒有”的問題之后,我們的工作重心應當轉向法的“好還是不好”的問題,物業管理亦是如此。無論是《物權法》中“業主的建筑物區分所有權”的規定,還是《物業管理條例》以及配套的規章政策,都不可避免地受到時代的局限,都需要與時俱進地立、改、廢、釋。比如:《物權法》中關于業主大會“雙三分之二”表決權數的規定,在實際適用過程中遇到很大的困難;比如處理物業服務合同糾紛,目前只能比照適用《合同法》中委托合同規定或者適用最高人民法院的司法解釋。在參與全國人大常委會制定民法典過程中,作為行業主管部門,我們最大限度地建言獻策,已經取得可喜的突破。

大家可能注意到了,去年十三屆全國人大常委會第一次審議民法典物權編草案,其中第七十三條關于業主共同決定事項的規定,與現行的物權法相比有了很大的變化,主要是科學地將業主參加表決比例與業主同意比例進行了區分:業主共同決定事項,首先應當由三分之二以上的專有部分面積占比且人數占比的業主參加表決,其次還應當經參加表決專有部分面積且參加表決人數過半數或者四分之三以上的業主同意。這一立法調整,實際上有效地將現有的“雙三分之二”和“雙過半”的法定表決比例,分別降低為“雙過半”和“雙三分之一”。今年四月份,全國人大常委會第二次審議民法典物權編草案,再次對該條進行了完善,將“籌集”和“使用”維修資金的表決比例分別作出規定,將一審稿中使用維修資金“雙四分之三”業主同意的比例降低為“雙過半”,使得今后業主使用維修資金的法定表決比例實際降低為“雙三分之一”。同時,還對緊急情況下業主依法申請使用維修資金作了規定,有效解決了當前維修資金使用難的問題。
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大家可能也注意到了,民法典合同編草案設專章對“物業服務合同”作出規定,從無名合同到有名合同,為“物業服務合同”正名的時代即將開啟。這是重大的進步,但我們的努力不能就此停步。記得去年9月24日,我們到浙江調研,剛下飛機就得知26日全國人大法工委召開民法典合同編座談會,我覺得這是個難得的機會,于是放棄調研安排馬上趕回北京參會,會上我就“物業服務合同”這一章中的幾個存在爭議的條款重點闡述了住建部的意見,其中關于“物業服務合同不宜參照適用委托合同”的意見當場得到了采納,但關于刪除“業主對物業服務合同的任意解除權”以及“物業服務企業保障業主的人身、財產安全”有關條款的意見,雖然未能完全說服法工委民法室的同志,但他們對“適度限制業主的任意解除權”和“進一步考量物業服務企業的安全保障責任”表示認同。

《物業管理條例》頒行至今已有十六個年頭了,同樣存在與時俱進的問題:是否重新界定新時代的物業管理?是否重新定位業主大會和業主委員會?如何構建物業管理信用體系?等等,都需要我們適時開展立法后評估工作。今后部里在開展《物業管理條例》的執法檢查和立法后評估工作中,委員會能發揮什么樣的作用?值得我們有所期待。


嚴格執法


法律的生命在于執行。2000多年前桓寬在《鹽鐵論》中感嘆:“世不患無法,而患無必行之法”,他所擔憂的“有法不依”的困境,到今天依然困擾著我們。嚴格執法的關鍵,不在于法,而在于人。所以在紀念《物業管理條例》實施十周年時,我曾經說過:人們真正懼怕的不是法律,而是法律得不到執行。無法執行的法律無異于一紙空文!現實中,大家在“喋喋不休”地要求制定新的法律的時候,往往忽視一個問題:現有的法律法規是否得到了嚴格的執行?!如果我們上到《物權法》《合同法》《物業管理條例》,下到成千上萬的物業管理規范性文件,都能在物業管理活動中不折不扣地得以貫徹落實,我相信物業管理的市場環境將得到極大的改觀。
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實踐中,無論是承接查驗制度的落實、水電氣收費和市政管線維修養護責任的承擔,以及物業服務價格市場化政策的執行,在許多地方都不同程度地打了折扣,這里面涉及到許多體制機制上的問題,作為企業個體在多數情況下的確無能為力。作為一個行業組織的代言人,法律政策工作委員會除了為行業正當權益鼓與呼之外,似乎還應當充分發揮兩方面的作用:一是強化行業的自律,譴責和懲處行業中違法敗德的害群之馬;二是監督政府的執法,促進政府執法行為更加嚴格規范,防止政府的不作為和亂作為。多少年來,我們老是抱怨執法進不了社區,以后是否能夠通過外力的推動,使“執法進社區”成為普遍的現實。


公正司法


司法是看得見的正義,是正義最后的關口。在座的老物業人可能還記得十幾年前的深圳“筆架山莊案件”,由于認為司法判決不公,當時行業內反響很大,并引發了關于物業服務企業要么“虧死”要么“賠死”的長時間討論,為此我還專門寫了一篇《侵權抑或違約:物業管理治安歸責的誤區》的文章,力圖澄清物業服務企業在治安案件中的責任。目前物業服務糾紛案件審理和裁判的專業性和公正性都有了提高,但遠未達到理想的境界,這從近期司法界和媒體幾乎眾口一詞地將高空墜物、拋物侵權行為簡單歸責于建筑物管理人的論調中,亦可窺豹一斑。應當看到,《物權法》明確的業主對共有部分的法定義務,《合同法》確立的物業服務等價有償原則,《物業管理條例》定位的物業服務企業與業主之間的服務與被服務的平等關系,并未在物業管理糾紛裁判中得以全面貫徹。司法實踐中,法院往往對物業服務的準公共性缺乏認識,加上“業主弱勢群體說”的思維慣性,使得物業服務企業往往容易被視為各種社會矛盾的引爆者和各種社會責任的承擔者,這是導致司法偏離專業公正的思想根源。


這是我為什么一直關注并擔憂“藍色錢江縱火案”中民事審判結果的主要原因,綠城物業最終用庭外和解方式智慧地解決了這個難題。但是,大家設想一下,如果法院以判決結案,會是什么結果?如果涉案的不是綠城這樣有實力、有品牌和有策略的企業,結果又會是什么?我們不得而知。同樣,這也是我們前兩年在協調公安部擬出臺的《高層建筑消防管理規定(草案)》工作中窮盡一切手段的原因,我們最后請求國務院法制辦出面干預,并且作好向全國人大常委會提起合法性審查的思想準備。為什么這么努力抗爭呢?因為最初草案的45個條款中有33條涉及到物業服務企業的義務,一旦成為具有指引性的規章,將對今后物業服務活動中涉及的消防安全糾紛的司法裁判產生重大的影響。

我始終認為,要公正裁判物業服務糾紛,司法機構必須具備這樣一種物業管理觀念:以業主為中心,不是以某個業主為中心,而是以業主整體或者多數業主為中心;以消費者為中心,不是以某個消費者為中心,而是以消費者整體或者多數消費者為中心。在促進物業管理公正司法中,法律政策工作委員會能做些什么?如何利用我們的專業能力去糾偏?需要我們進一步探索和思考。


全民守法


法律只有在得到絕大多數遵守并得以懲罰少數人時,才能樹立權威。同理,物業管理的法律政策,只有得到大多數業主和物業服務企業遵守的時候,才能夠發揮其應有的效用。沒有守法的業主,就沒有公正規范的業主大會和業主委員會;沒有守法的物業服務企業,就沒有公平競爭的物業服務市場。

這使我們想起了一個啼笑皆非的往事。去年四月,一個“《物業管理條例》修訂,八種情況下可拒交物業費”的微信謠言,竟然在幾天時間內達到近千萬的點擊量,可謂“一謠激起千層浪”,有許多從業人員和管理部門同志也在朋友圈中轉發,成了推波助瀾的傳謠者。雖然最終我們通過約談《法制日報》并令其發表“致歉更正聲明”得以辟謠,但此事暴露出的問題給我帶來的憂思卻是長久的:除了少數別有用心者和拒費業主之外,為什么有那么多物業服務企業甚至主管部門都在信謠傳謠?為什么只要翻一翻法條查一查官方網站就能弄清楚的事實,竟然使得許多業內人憂心忡忡,不知所措?

同理,我們的專業人士在頻繁指責物業管理立法、執法、司法中存在弊端的時候,是否曾經捫心自問:你們都做到守法了嗎?你們都真正懂法嗎?如果從業人員都不懂法,甚至不守法,那么再科學的立法,再嚴格的執法,再公正的司法,都無異于空中樓閣,都無異于無源之水、無本之木。誠信的前提是守法,守法的前提是懂法,懂法的前提是普法。在行業普法和誠信建設工作中,物業管理行業任重道遠,法律政策工作委員會大有可為。

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衡量一個行業的境界,預判一個行業的未來,要看她堅持什么樣的價值觀。我以為,從不同的角度,物業管理可以兼有許多不同的價值觀;在不同的時期,物業管理行業可以不斷修正豐富自身的價值觀。但總有一種價值觀是不可缺席且不能改變的,那就是:法治的價值觀。

我相信,只要中國物業管理行業堅持法治的價值觀只要中國物業管理協會踐行法治的價值觀,就必將在助力物業管理法治建設,改善物業服務營商環境的道路上行穩致遠,不負使命!



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